法治日报|关保英:新地方组织法对行政法原则的确立

时间:2022-06-10浏览:10

长期以来,行政法原则问题在我国学界和实务部门未形成共识,主要原因在于我国行政法原则分散在行政法治的政策性文件之中,如2004年颁布的《全面推进依法实施纲要》,2015年颁布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,2021年颁布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》。

直到修改后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)》对行政法原则有了新的确立,这在我国行政法治中有非常重要的意义。地方组织法是一部行政基本法,在行政基本法中确立新的行政法原则能够避免很多争议,促进学界和实务部门在行政法原则问题上形成共识,确保行政法基本原则对我国行政法治一以贯之的指导和调控。那么,新地方组织法究竟确立了哪些行政法原则呢?

依法行政原则。依法行政原则是行政法中最基本的原则,该原则几乎在所有法治发达国家都有所体现。有些国家称之为自然公正原则,有些国家称之为法治行政原则,还有些国家用控权原则阐释该原则的内容等。该原则至少在我国学界已经形成共识,绝大多数行政法教科书都提到依法行政原则和行政合法性。新地方组织法明确了该原则的称谓,其第62条规定:“地方各级人民政府应当维护宪法和法律权威,坚持依法行政,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。”这从称谓上肯定了我们长期以来所坚持的依法行政原则,为我国今后行政法治的发展和完善奠定了坚实基础。

廉洁政府原则。“廉价政府”是马克思在总结巴黎公社经验时对其行政体制及优势所作的评价,这也成了后来我国在政府行政系统建构中所秉持的原则之一,我国宪法明确规定行政系统对官僚主义履行节约、施行机构精简等。但在我国行政法中,廉洁政府作为一项基本原则并没有明确规定。新地方组织法第64条规定:“地方各级人民政府应当严格执行廉洁从政各项规定,加强廉政建设,建设廉洁政府。”廉洁政府实质上是一个行政法原则,要求行政系统的建设目标追求低成本,行政系统的功能追求高效率,行政系统的行为方式为社会公众提供充分的公共服务。

行政诚信原则。2020年颁布的民法典在私法范畴内确立了诚信原则,私法范围内的诚信原则以契约精神为基础,也是契约精神的必然要求。深而论之,诚信原则是私法中的基本原则,并非传统公法中的基本原则。我国公法在接触诚信理念上较为谨慎,仅在行政许可法中确立了信赖保护原则,它是诚信原则的具体化,而其他行政法中则回避了诚信原则。当然,行政法治的政策性文件要求行政系统秉持诚信精神。在地方组织法修订之前,我国行政基本法没有将行政诚信作为基本原则。新地方组织法第65条规定:“地方各级人民政府应当坚持诚信原则,加强政务诚信建设,建设诚信政府。”该条明确提到诚信原则、政务诚信建设和诚信政府。随着新地方组织法对行政诚信原则的确立,该问题也就不再是行政法学界和法治实践中的争论点,而是共识。

正当程序原则。我国早在《全面推进依法行政实施纲要》中就确立了程序正当原则,并作了细化。程序正当原则与正当程序原则存在一定区别。程序正当原则的内涵相对狭窄一些,它仅指行政主体在行政执法中要做到程序运作的有序性和规范化。与之相比,正当程序是一个内容广泛的行政法治原则。它包括行政执法中的程序运作过程,或者对程序运作过程的要求,包括行政决策的民主化、科学化和合法性、行政公开和透明度。新地方组织法第66条规定:“地方各级人民政府应当坚持政务公开,全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开,依法、及时、准确公开政府信息,推进政务数据有序共享,提高政府工作的透明度。”该条对整个行政行为过程的正当程序作了全覆盖式的规定。第67条规定:“地方各级人民政府应当坚持科学决策、民主决策、依法决策,提高决策的质量。”该条强调了行政决策中的程序机制。总而言之,新地方组织法关于正当程序原则的规定使我国行政法原则的确立契合新的时代精神。

法治监督原则。新地方组织法将人民代表机关的组织体系和政府组织体系规定在一起,在立法技术上有不同的认知。如有学者主张地方组织法中人民代表机关的组织体系和政府组织体系应当单独立法,该论点具有合理性。目前将人民代表机关的组织规则和政府组织规则放在一起,从侧面凸显了人民代表机关和行政系统在地方层面的不可分割性。换言之,这样的体例可能更容易建构起地方国家权力机关对地方行政机关的法治监督。在这次修法中规定各级人民政府有接受监督的义务,第68条规定:“地方各级人民政府应当依法接受监督,确保行政权力依法正确行使。”该条不仅包括人民代表机关对地方政府的监督,而且包括监察机关的监督、上级机关的监督,人民群众的监督。既确立了行政法治原则的整体,也拓展了行政法治原则。

(本文发表于《法治日报》2022年6月10日05版;作者关保英系上海市人民政府参事,万博官网app安卓版下载教授、博士生导师)

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